מתי מעלות ממשלות ישראל את המסים?

מישל סטרבצ'ינסקי*

בין השנים 2012 ל-2014 העלתה ממשלת ישראל את נטל המס בכ-18 מיליארד שקל (כמוצג בלוח 1), שהם 1.8% תוצר. חבילת המסים כללה בעיקר מסים עקיפים (העלאת שיעורי המע"מ, העלאת המס על טבק ועל אלכוהול, העלאת המס על מוצרי יוקרה) והכבדה ניכרת במסים הישירים (בעיקר העלאת מס הכנסה ליחידים והעלאת מס החברות). החלק הראשון של חבילה זו יושם לפני הבחירות, ולמרות הצעד הלא פופולרי קיבל ראש הממשלה מנדט להרכיב את הממשלה ולהעלות שוב את נטל המס – צעד שהושלם אחרי הבחירות.

לוח 1: חבילת המסים של 2012–2014 (במיליארדי שקלים)

מישל סטרבצ'ינס'י לוח 1מקור: משרד האוצר

העלאת המס נועדה "לסתום את החור התקציבי" שנוצר עקב הפחתות המס הרצופות בשנים 2004–2010 אשר הצטברו לירידה של כ-23% בשיעור המס הסטטוטורי הממוצע. בעקבות זאת הצטמצמה מאוד היכולת של הממשלה לגבות מסים באופן מתמשך. בתרשים 1 אפשר לראות שבדיעבד תורגמו הפחתות המס לירידה מתמשכת של ההכנסות ממסים. שימוש באומדן שמרני, המנכה את ההכנסות החד-פעמיות, מאפשר לאמוד את ההפחתה המתמשכת בבסיס המס בכ-3% תוצר, שהם 30 מיליארד שקל בשנה.

תרשים 1: ההכנסות ממסים באחוזי תוצר, 1990–2012

מישל סטרבצ'ינסקי תרשים 1מקור: דו"ח בנק ישראל לשנת 2012.

נשאלת השאלה איך קרה שלמרות הצעד הלא פופולרי לפני הבחירות קיבל ראש הממשלה בקלפי אישור להעלאת מסים נוספת? או בניסוח כללי יותר: מתי ממשלות מעלות מסים וזה נתפס בעיני הציבור כצעד לגיטימי? בהקשר של הבחירות האחרונות יש לזכור כי ההחלטה על הקדמת הבחירות הייתה קשורה לתקציב, ולכן אין ספק שהאפשרות להעלאת מסים לא הוסתרה מעיניהם של הבוחרים.[1]

כדי לענות על שאלה זו יש להדגיש שהירידה ההדרגתית שחלה ביכולת הגבייה בשנות האלפיים תורגמה למה שהכלכלנים מכנים "גירעון מבני" בתקציב המדינה: מצב מתמשך שבו ההוצאות של הממשלה גבוהות מהכנסותיה. הכלכלנים מודדים את הגירעון המבני באמצעות "גירעון מנוכה מחזור", שהוא הגירעון המבוסס על ההכנסות ממס תוך כדי נטרול השפעת המחזור הכלכלי עליהן. בתרשים 2 אפשר לראות שבשנים 2007–2012 עלה הגירעון מנוכה המחזור ב-3.3% תוצר לרמה של 4.7% תוצר, ולכן נאלצה הממשלה להחליט על חבילת המסים הגדולה.

תרשים 2: הגירעון מנוכה המחזור, 1999–2012 (אחוזי תוצר)

מישל סטרבצ'ינסקי תרשים 2מקור: דוח"ות שנתיים של בנק ישראל.

הדרך היחידה שההפחתה המתמשכת במסים לא תתורגם לגירעון מבני היא על ידי ירידה מקבילה של ההוצאה הציבורית באחוזי תוצר, דבר שעומד בניגוד לקולות שעלו מהמחאה החברתית ומההצבעה בבחירות האחרונות. הקושי בקיצוץ נוסף בצד ההוצאה עולה גם מהשוואה של ההוצאה האזרחית באחוזי תוצר מול מדינות ה-OECD, שבה נמצאת ישראל במקום הלפני האחרון (לאחר קוריאה הדרומית). במצב זה לא נותר אלא להעלות בחזרה את המסים.

מתי מעלות הממשלות את המסים הסטטוטוריים באופן מתמשך?

המודל הבסיסי שנדרש לשאלה של רמת המסים הסטטוטוריים הרצויה לאורך זמן הוא המודל של בארו.[2] על פי מודל זה, כדאי להחליק את שיעורי המס ולקבוע אותם כך שיתאפשר מימון של ההוצאה הממשלתית לאורך זמן.[3] באמצעות המודל אפשר לבחון אם ממשלת ישראל קיימה כלל זה, ובפרט אם הממשלות מעלות את המסים הסטטוטוריים בתקופות שבהן יש עלייה בהוצאה הפרמננטית. בתרשים 3 אפשר לראות כי העלייה של ההוצאה הפרמננטית באחוזי תוצר במשק הישראלי התרחשה בתקופה שבה הגיע העימות בין ישראל לשכנותיה בתחום הגיאו-פוליטי לעוצמה מרבית: מ-1960 עד סוף שנות השמונים. מלבד זה, היו שתי תקופות (חוץ מהמצב העכשווי שאליו התייחסתי לעיל) שבהן נוצר גירעון מבני המחייב על פי המודל להעלות את שיעור המס הסטטוטורי: בשנים 1981–1985 היה מצב שהביא בסופו של דבר ליישום תוכנית הייצוב, ובשנת 1996 אחרי שהממשלה העלתה את השכר הריאלי במגזר הציבורי בכ-30%.

תרשים 3: ההוצאה הציבורית באחוזי תוצר, 2011-1960

מישל סטרבצ'ינסקי תרשים 3מקור: הנספח הסטטיסטי לדו"ח בנק ישראל לשנת 2012.

על פי המודל, הממשלה חייבת להעלות מסים בתקופות של גירעון מבני כדי לחזור ולקיים את מגבלת התקציב הרב-תקופתית. חשוב להדגיש כי אי-העלאה של המסים בתקופות אלו פירושה שהמשק ייכנס לסחרור בתחום המקרו-כלכלי שעלול להסתיים בהיפר-אינפלציה או, אם התסמינים מטופלים בזמן, ב"מחלות" פחות חמורות, כגון הורדת דירוג האשראי (כמו שאירע במצב העכשווי, שבו הורידה חברת "סטנדרד אנד פורס" את דירוג האשראי של ישראל). ואכן, בכל התקופות הנזכרות לעיל השתמשו שרי האוצר באיום מפורש ברוח הדברים: "אם הצעדים להקטנת הגירעון לא יינקטו בדחיפות יתרחש משבר חמור במשק".[4]

במאמר זה אני מציג ניתוח אמפירי של ההתפתחות של שיעורי המס לאור כללי ההתנהגות של המודל התיאורטי באמצעות נתונים רבעוניים לשנים 1960–2011, המבוטאים במונחים ריאליים (מנוכים במדד מחירי התוצר). אציין כי לאחד המשתנים העיקריים, ההוצאה הממשלתית, ישנם נתונים רבעוניים רק החל ב-1987, ולכן ברגרסיות שבהן כלול משתנה זה המדגם מתקצר.

שיטת הבדיקה מתבססת על הקשר ארוך הטווח בין המשתנה המוסבר – המס הסטטוטורי הממוצע – ובין המשתנים המסבירים – ההוצאה הציבורית, התפתחות האוכלוסייה, חוב וגירעון ציבוריים, משתנים פוליטיים כגון מספר המפלגות בשלטון ואורך כהונת הממשלה, עובדים זרים, אי-השוויון בחלוקת ההכנסות, ומשתנים המשקפים את המצב הביטחוני (משתנה דמי שמקבל את הערך 1 ברבעונים שבהם הייתה מלחמה או פעולה צבאית, ו-0 בשאר הרבעונים).

לאחר מציאת הקשר של הטווח הארוך חישבתי את השארית כדי להשתמש בה ברגרסיה של הטווח הקצר. ברגרסיה זו המשתנה התלוי הוא השינוי (בלוג) של המס הסטטוטורי הממוצע כפונקציה של שיעור השינוי של המשתנים שנזכרו לעיל, בתוספת השארית של הרגרסיה של הטווח הארוך בפיגור.

בשתי הרגרסיות המרכזיות הוספתי את המשתנה החשוב ביותר בניתוח: משתנה דמי המקבל את הערך 1 בתקופות שבהן היה גירעון מבני, ו-0 בשאר התקופות. מדובר כאמור בשתי תקופות שבהן היה גירעון מבני: בין 1981 ל-1985, וב-1996. על פי המודל מצופה שהמקדם של משתנה זה ברגרסיה של הטווח הקצר יהיה חיובי ומובהק. נוסף על כך, בדקתי את האפשרות לקשר ריבועי (בצורה שלU  הפוכה) בין שיעור המס הסטטוטורי הממוצע להוצאה הציבורית; כלומר אם קשר מסוג זה מיטיב לתאר את ההתנהגות של המסים הסטטוטוריים – שאמורים היו לעלות בחלק הראשון של המדגם (כשההוצאה באחוזי תוצר הייתה נמוכה והיא עלתה על פני זמן) ולרדת בחלק השני – בהתאם לדפוס של ההוצאה הציבורית המופיע בתרשים 3).

תוצאות הניתוח האקונומטרי מוצגות בלוח 2. ברגרסיה 1 נבדק הקשר ארוך הטווח בין המסים הסטטוטוריים לשורה של משתנים, ובכללם ההוצאה הציבורית. לאחר מכן נבדק ברגרסיה 2 אם הקשר בין המסים הסטטוטוריים להוצאה הציבורית הוא ריבועי. ואכן, המקדמים הם מובהקים. מתוצאה זו אפשר להסיק שאכן הממשלה "מתחקה" על ההוצאה הפרמננטית, שכפי שראינו בתרשים 3 עלתה בחלק הראשון של המדגם ואחר כך ירדה. הצעד הבא הוא לבדוק את הקשר של הטווח הקצר (רגרסיה 3). שני סוגי המשתנים המובהקים בהסבר השינוי במס הסטטוטורי הם: א. המחזור הכלכלי (כפי שנותח על ידי התוצר וההכנסה של שותפי הסחר), כאשר המקדם של התוצר הוא שלילי בדומה לתוצאה של סטרבצ'ינסקי;[5] ב. הגירעון המבני (ברמת מובהקות של 10%). כדי לוודא שהמובהקות של הגירעון המבני היא איתנה הרצתי קשר אחר בטווח הארוך והוצאתי את המשתנה של ההוצאה הציבורית, ובדרך זו הרחבתי את המדגם עד 1980. ברגרסיה של הטווח הקצר (4) התקבל כי הן המחזור הכלכלי והן הגירעון המבני הם מובהקים והמקדמים הם בעלי הסימנים הצפויים: סימן שלילי ביחס לשינויי התוצר (המעיד על מדיניות פרו-מחזורית), וסימן חיובי ביחס לגירעון המבני. תוצאה אחרונה זו חשובה כי היא מחזקת את המסר העיקרי של מאמר זה: העלאת מסים נתפסת בעיני הציבור כלגיטימית אם היא נועדה להתמודד עם הגירעון המבני. במקרה הנידון נשאלת השאלה איך קרה שהמסים הסטטוטוריים הופחתו במשך תקופה כה ארוכה מבלי שקובעי המדיניות עצרו אותה בזמן? אך זאת שאלה אחרת שחורגת מגבולות מאמר זה.

לוח 2: מתי מעלות ממשלות ישראל את המסים הסטטוטוריים?[6]

מישל סטרבצ'ינס'י לוח 2 *     רמת מובהקות: 10 אחוזים.

**   רמת מובהקות: 5 אחוזים.

*** רמת מובהקותף 1 אחוז.

סיכום ומסקנות

במאמר זה אני מנתח את ההתפתחות של המסים הסטטוטוריים בישראל, ובפרט אני עונה על השאלה: מתי מעלות הממשלות את המסים הסטטוטוריים? על פי התוצאות, ממשלות נוטות להעלות מסים סטטוטוריים בשני מצבים: א. באופן מזדמן ובתגובה לשפל כלכלי, כנראה בשל הצורך לתיקון מהיר של הגירעון התקציבי; ב. באופן מתמשך ובתגובה לגירעון מתמשך בתקציב ("גירעון מבני") כדי לתקן את התוואי הרב-שנתי של תקציב הממשלה הדורש איזון בין ההוצאות וההכנסות לאורך זמן.

היו במשק כמה תקופות של שינויים מתמשכים במסים הסטטוטוריים, ובדרך כלל התחקתה התפתחות המסים הסטטוטוריים על משקל ההוצאה הציבורית בתוצר. חריגה מהתנהגות זו נצפתה בשנים 2004–2010, שבהן הורדו המסים הסטטוטוריים מעבר לירידה של משקל ההוצאה הציבורית בתוצר, וכך נוצר גירעון מבני שדרש העלאת מסים ב-18 מיליארד שקל בשנים 2012–2014. בהתאם למודל הבסיסי המשמש לניתוח, גם במקרה זה העלאת המסים שעליה החליטה הממשלה מתיישבת עם הניסיון לאזן בין ההוצאות וההכנסות באופן מתמשך.


* מבוסס על מאמר שיפורסם בקרוב בספר לכבודו של פרופ' אריה לפידות בעריכת פרופ' דוד גליקסברג, מנהל המכון למחקרי חקיקה ולמשפט השוואתי ע"ש הרי ומיכאל סאקר בפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית בירושלים.

[1] שלא כמערכות בחירות קודמות, בבחירות האחרונות לא היו מפלגות שהציעו במצען הפחתת מסים (חוץ מהבית היהודי, אשר התייחסה במפורש גם לנושא של העלאת מסים). עובדה זו נובעת מההכרה הכללית של כל המפלגות שבמצב המשק טרום הבחירות אין בררה אלא להעלות מסים. ראו עלי בינג, 2013. "השוואה בין המצעים הכלכליים-חברתיים של המפלגות הגדולות בבחירות 2013", מגזין התוכנית לכלכלה וחברה 10, ינואר, http://wp.me/p1bqyS-8m. מובן שאין באפשרותי לדעת מה המשקל של העלאת המסים במכלול הסוגיות שעמדו על הפרק.

[2] Robert J. Barro, 1979. “On the Determination of the Public Debt,” Journal of Political Economy 87, 5 (October), pp. 940—971

[3] ראו הסבר מפורט על המודל וגזירה מפורטת של הנוסחה ביחס לשיעור המס אצל צבי הרקוביץ ומישל סטרבצ'ינסקי, 1996. "מדיניות החוב הציבורי בישראל", סקר בנק ישראל 70, עמ' 3-26.

[4] בתקופת ההיפר-אינפלציה היה המשבר ברור מאליו ושיעור האינפלציה הגיע ל-400%. במשבר העכשווי אמר שר האוצר שהצעדים ננקטים כדי שלא "נהפוך ליוון", שנחשבת בימים אלו לדוגמה של כישלון, והיא מועמדת לפרישה מהסדר האירו.

[5] Michel Strawczynski, 2013. “Cyclicality of Statutory Tax Rates,” Falk Institute Discussion Paper 2013.3, Hebrew Univeristy of Jerusalem, August

[6] בחלק מהרגרסיות נוספו משתנים מסבירים שלא מופיעים בלוח. את הניסוח המלא של הרגרסיות אפשר יהיה לקרוא במאמר המלא (יפורסם בקרוב, ראו מראה מקום של המאמר בהערת כוכבית).


מודעות פרסומת

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s