תקציב הממשלה החדשה: הצעת התוכנית לכלכלה וחברה במכון ון ליר

מאת: לאה אחדות, מישל סטרבצ'ינסקי ואביה ספיבק

עד חודש יולי תגיש הממשלה החדשה את תקציב המדינה לשנת 2013. התקציב נמצא על פרשת דרכים: איך לפתור את הגירעון המבני? האם לקצץ בהתחייבויות בצד ההוצאה? האם לבצע העלאת מסים נוספת? חשוב שבעת קבלת ההחלטות יוכנו לממשלה תרחישים חלופיים המעלים את היתרונות והחסרונות של הצעדים השונים. בערב עיון בנושא התקציב הציגו חוקרי התוכנית לכלכלה וחברה את ממצאיהם בנוגע למדיניות הפיסקלית של הממשלה, להוצאות הביטחון ולתשלומי ההעברה.

בשני העשורים האחרונים מנסה מדינת ישראל להגביר את ביצועי המשק על ידי היצמדות לעקרונות ולכללים פיסקליים מרכזיים כמו יעד גירעון פוחת, ירידה ביחס חוב–תוצר והגבלת ההוצאה הממשלתית. על אף התקדמות ניכרת נסדקה לאחרונה האמינות של המדיניות המקרו-כלכלית הישראלית על רקע הגידול בגירעון מעבר ליעד שנקבע ל-2012 וחשיפת "הגירעון המבני" (כמו שהוא נקרא בשפת הכלכלנים).[1] מקור הגירעון הוא בשחיקה עקבית של בסיס המס בשנים 2003–2007, תוך כדי שחיקה הדרגתית של ההוצאה הממשלתית באחוזי תוצר. הורדת שיעורי המס הסטטוטוריים שהתחילה בזמן צמיחה יצרה את הרושם המוטעה כי הסיבה לגידול בתקבולי המסים הייתה העלאת הצמיחה, מה שמכונה "אפקט לאפר" או "חוק לאפר": כאילו הצמיחה היא בזכות התמריץ שניתן למשק על ידי הורדת המס, וכך למרות ההורדה בשיעורי המס סך כל תקבולי המסים עולים.[2] אולם כאשר המשק נכנס להאטה הורדת שיעורי המס משפיעה קשה על תקבולי המסים, ואלו יורדים.[3] בעיה זו הייתה ידועה לאוצר. בשנת 2011 הייתה גביית המסים נמוכה ב-11 מיליארד שקל מן המתוכנן בתקציב. אבל הניסיון של האוצר ויו"ר ועדת הכספים לעצור את מתווה הפחתת שיעורי המס נכשל בשל התערבות ראש הממשלה בנימין נתניהו.[4] אימוץ הכלל הפיסקלי בשנת 2010 (לשנים 2011–2012) אפשר את הגדלת התקציב, ובמקביל, כדי לתת מענה לצרכים הרבים של המשק, התחייבה הממשלה הקודמת להוצאות עודפות בממדים שהם מעבר לכלל ההוצאה.

בדיונים הקרובים על הממשלה החדשה להחליט איך לפתור את בעיית ההתחייבויות העודפות של 14 מיליארד שקל, ואם להעלות מסים בכ-5 מיליארד שקל כדי לעמוד ביעד הגירעון של 3% תוצר. כלכלני התוכנית לכלכלה וחברה במכון ון ליר הכינו וניתחו תרחישים שונים, ואלו שני העיקריים שבהם:

א. עמידה ביעדים הפיסקליים הנוכחיים של הממשלה על ידי קיצוץ 14 מיליארד שקל בהתחייבויות התקציביות והעלאת המסים הנדרשים בלבד כדי לעמוד בתוואי הגירעון.

ב. פריסת ההתחייבויות העודפות והעלאת המסים על פני 3 שנים, תוך כדי החלקת ההשפעה המרסנת על התוצר. על פי ההצעה, יקוימו התחייבויות של 7, 4 ו-3 מליארד שקל בשנים 2013, 2014 ו-2015 בהתאמה, תוך כדי מימון באמצעות ביטול פטורים ממס והעלאת מסים. נוסף על כך, תוואי הפחתת הגירעון המומלץ עד שנת 2020 הוא מתון יחסית לתרחיש של עמידה ביעדים הקיימים: ב-2013 יעמוד הגירעון על  3.3% תוצר, ובשנים לאחר מכן הוא ירד בהדרגה עד 2% ב-2020.

בלוח שלהלן מוצגים שני התרחישים. אפשר לראות כי החלופה המועדפת היא תרחיש ב. הגידול בהוצאה הציבורית שממומן במסים ממזער את הפגיעה בתוצר, והפער בין התרחישים מצטבר ל-1.1%. בתרחיש ב מתאפשר גם שיקום של ההוצאה האזרחית מתוך שמירה על האמינות של המדיניות המקרו-כלכלית המשתקפת ביחס חוב–תוצר – הגבוה במעט יחסית לתרחיש א, אך מאופיין בירידתו המתמשכת שמסתכמת בכ-8% תוצר.

השוואה בין שני התרחישים העיקריים בטווח הקצר והארוך

2012 תרחיש א תרחיש ב פער
(1) (2) (1)-(2)=(3)

צמיחה (באחוזים)

3.3 *3.3 *3.7

**1.1

גירעון (באחוזי   תוצר)

4.2 ***1.53 ***2.03

***0.5

יחס חוב–תוצר (באחוזים)

75.2 ***65.23 ***67.63

***2.4

הוצאה אזרחית (באחוזי   תוצר) 24.5 ***25.43 ***26.53

***0.9

 *  צמיחה בשנת 2013.
**  סך כל הפער בצמיחה בשנים 2013–2020.
*** בשנת 2020.

קיצוץ בהוצאות הביטחון של ישראל

מסמך ון ליר מנתח בפעם הראשונה ניתוח סטטיסטי את הוצאות הביטחון של ישראל כנגזרות מהוצאות הביטחון של מדינות העימות השכנות (מצרים, ירדן, סוריה ולבנון) ואיראן. ב-16 השנים שבין 1995 ל-2011 עלתה ההוצאה הציבורית לביטחון באופן ריאלי (מעבר לאינפלציה) ב-32% – ממוצע חשבוני של 2% לשנה. הוצאה זו עלתה בד בבד עם עליית ההוצאה של מדינות העימות השכנות וההוצאה לביטחון של איראן. עם זאת, הצמיחה של התמ"ג בישראל  הייתה מהירה יותר, ולכן ירד שיעור ההוצאה מתוך התוצר והגיע ל-6.2% בשנת 2011.

ניתוח אקונומטרי מגלה כי יש קשר חיובי בין הוצאות הביטחון של ישראל ובין הוצאות הביטחון של מדינות העימות באזור, וכן כי יש קשר שלילי בין הוצאות הביטחון של ישראל להוצאות הביטחון של ארצות הברית (מתוך הנחה שאם ארצות הברית מתמודדת עם איום מסוים, מדינת ישראל פטורה מכך ולכן הוצאתה קטנה).

מדידת הקשר בין הוצאות הביטחון של ישראל ובין הוצאות אויבותיה וארצות הברית לפי הניתוח האקונומטרי מראה כי הוצאות הביטחון של ישראל היו אמורות להיות קטנות יותר בכ-3 מיליארד שקל לשנה בעשור האחרון. עם זאת, חלק ניכר מפער זה מוסבר בהוצאות חד-פעמיות עקב מלחמות ומבצעים צבאיים.

בהסתכלות קדימה נראה כי יש מקום לקצץ 3 מיליארד שקל מתקציב הביטחון כדי לתרום לעמידה ביעדים התקציביים של הממשלה (מותנה בהערכה ביטחונית משלימה).

השפעת הקיצוץ בתשלומי ההעברה על העוני ואי-השוויון

החל ב-2003 ירדה התרומה היחסית של תשלומי ההעברה והמסים לצמצום אי-השוויון בהכנסה הפנויה באופן מתמשך (ראו תרשים להלן). ניתוח מעודכן מראה כי בשנים 2012–2013 נעצרה הירידה בתרומה של תשלומי ההעברה והמסים לצמצום אי-השוויון – שהיא מן הנמוכות בין מדינות ה-OECD. חלקם של תשלומי ההעברה בכלל ההכנסה הפנויה ירד מכ-17% ב-2002 לכ-13% ב-2011, ובד בבד פחתה הפרוגרסיביות של הקצבאות (הפגיעה הייתה גדולה יותר אצל האוכלוסיות החלשות). שתי מגמות אלו הובילו לפיחות בתרומה של תשלומי העברה לצמצום אי-השוויון.

ניתוח אקונומטרי מראה כי ההתפתחות בתשלומי ההעברה בחמש השנים האחרונות תאמה את השינויים שחלו במשתנים הדמוגרפיים והכלכליים המסבירים אותם: הכוח העיקרי שפעל להעלאתם היה עליית המשקל של בני ה-65+ באוכלוסייה, והגורם העיקרי שפעל לקיזוז השפעה זו היה העלייה באי-השוויון כפי שהוא נמדד במדד ג'יני לאי-שוויון בהתחלקות ההכנסות לפני מס (אמנם דווקא היינו מצפים שבמצב של גידול באי-השוויון יעלו תשלומי ההעברה כדי למתן את מגמות האי-השוויון בהכנסה הכלכלית, אך בפועל ישנם כוחות של כלכלה פוליטית הפועלים בכיוון ההפוך). לכן על פי הניתוח של כלכלני התוכנית לכלכלה וחברה במכון ון ליר לא רצוי לקצץ בתשלומי ההעברה.

התרומה היחסית של תשלומי ההעברה והמסים לאי-השוויון בהכנסה הפנויה, 1985–2013
התרומה היחסית של תשלומי ההעברה והמסים לאי-השוויון בהכנסה הפנויה, 1985–2013


לקריאת הטיוטה המלאה של הצעת התוכנית לכלכלה וחברה (pdf).

1 משמעות המונח היא שצד ההוצאות בתקציב גבוה באופן מתמשך מצד ההכנסות בו; התפתחות זו לא תלויה במחזור העסקים, אשר גורם לתנודות בהכנסות ממסים.

2 דורות של חוקרי כלכלה בדקו את חוק לאפר ומצאו שאינו מתקיים בשום סיטואציה כלכלית מציאותית. למרות זאת מוסיפים במפלגה הרפובליקנית בארצות הברית לדבוק בטיעון זה להצדקת משנתם התומכת בהורדת מסים.

3 כמו שאומר וורן באפט, כאשר הגאות יורדת רואים מי שוחה בלי בגד ים.

4 ראו פרוטוקול ישיבה של ועדת הכספים, 16.5.2011: הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה ליישום התכנית הכלכלית לשנים 2009 ו-2010) (תיקון מס' 5), התשע"א-2011, http://www.oknesset.org/committee/meeting/4120/.

מודעות פרסומת

One Response to תקציב הממשלה החדשה: הצעת התוכנית לכלכלה וחברה במכון ון ליר

  1. הכלכלן הסמוי הגיב:

    "דורות של חוקרי כלכלה בדקו את חוק לאפר ומצאו שאינו מתקיים בשום סיטואציה כלכלית מציאותית."
    על מי אתם מנסים לעבוד כאן? כי חיפוש מהיר מעלה שלל מאמרים שדווקא מצאו את עקומת לאפר בסיטואציות שונות. למשל, Trabandt and Uhlig, H. (2011)/
    גם הגדלת המיסוי על הבורסה של טרכטנברג לא הגדילה את ההכנסות ממיסוי, אם כי תמיד ניתן להתווכח מדוע זה קרה.

    וכשאתם כותבים שאתם ממליצים לא לקצץ בתשלומי ההעברה כי רובם נבעו מעליית משקלם של המבוגרים באוכלוסיה, למה אתם מאחדים את כל תשלומי ההעברה ביחד? למה לא לקצץ רק בקצבאות ילדים, למשל?

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s