תוכנית מענק הכנסה ("מס הכנסה שלילי"): מאזן ביניים

מאת: מישל סטרבצ'ינסקי

באוקטובר 2008 יצאה לדרך תוכנית מענק הכנסה ("מס הכנסה שלילי") כתוכנית פיילוט שיושמה ב"אזורי השילוב" של תוכנית מהל"ב.[1] בתחילת 2012 הוכתר הפיילוט בהצלחה, והוחלט להפעיל את התוכנית בפריסה ארצית. לפני שננתח את הנתונים אזכיר כי כדי להיות זכאי למענק ההכנסה על העובד למלא בקשה לזכאות בסניף הדואר הקרוב לביתו, ורשות המסים, שהיא הגוף האחראי להעברת המענקים לחשבונות של הזכאים, בודקת את בקשתו. עמידה בתנאי הזכאות דורשת שהפרט יעבוד בשנת הזכאות (שהיא תמיד שנה אחת לפני השנה השוטפת; ב-2012, למשל, שנת הזכאות היא 2011), ששכרו החודשי יימצא בטווח שנקבע בחוק (בין 2,040 ל-6,670 שקל), שהוא אינו בעל דירה שנייה, ובמקרה של תא משפחתי – שהכנסתם המשותפת של שני בני הזוג לא עולה על הסכום המרבי שנקבע בחוק (כ-12 אלף שקל למשק בית). הסכום החודשי המרבי שאפשר לקבל (לפרטים שלהם שלושה ילדים ומעלה) עומד על 460 שקל בחודש. סכומים אלו ניתנים כפונקציה של הכנסת הפרטים על פי "טרפז", שמשמעותו היא שלאחר קבלת הסכום המרבי ישנו טווח הכנסה שבו המענק יורד בהדרגה (phasing out), כדי למנוע מצב שבו יש קנס גבוה על פרטים שמנסים להגדיל את הכנסתם.[2]

        כמו כל התוכניות החברתיות בישראל, הישרדותה של תוכנית מענק הכנסה לא מובנת מאליה,[3] והמשכה תלוי בהשגת המטרות שלשמן נוסדה. מטרות אלו היו בראש ובראשונה הפחתת העוני ופער העוני (שהוא המרחק מההכנסה של הפרטים/המשפחות מההכנסה המגדירה את קו העוני), ומתן תמריצים להשתתפות בשוק העבודה, בפרט בקרב קבוצות המאופיינות בהשתתפות נמוכה, כגון הגברים החרדים והנשים הערביות. במאמר קצר זה אנתח אם התוכנית השיגה עד כה את מטרותיה.

שיעורי המיצוי של הזכאים

מתחילת התוכנית ועד 2010 (לפי שנת הזכאות) עלה מספר הזכאים מכ-64 אלף לכ-106 אלף פרטים. תרשים 1 מראה את שיעורי המיצוי של התוכנית, המוגדר כאחוז הפרטים שקיבלו את המענק יחסית לאוכלוסיית הזכאים (לפי נתוני רשות המסים). מהתרשים עולה ששיעור המיצוי, שהיה בשלושת השנים הראשונות בקרבת 45%, עלה ל-52% ב-2010.

תרשים 1: שיעור המיצוי (מממשים/זכאים) של התוכנית על פי שנת הזכאות

שיעור המיצוי (מממשים/זכאים) של התוכנית על פי שנת הזכאות

מן התרשים בולט כי מתקיים תהליך למידה, ויש נטייה לעלייה בשיעור המיצוי. על פי המחקר הרשמי, חמש מסקנות עולות בנושא המיצוי: א. שיעור מיצוי גבוה בקרב אוכלוסיות שמתמידות בתוכנית; ב. ישנם רמזים שמענק כספי גבוה יותר מעלה את שיעור המיצוי; ג. ישנן השפעות "תרבותיות": שיעור המיצוי נמוך אצל הערבים ממזרח ירושלים וגבוה בקרב החרדים; ד. ביישובים שנעשתה בהם פעילות נמרצת של הגדלת המודעות היה שיעור המיצוי גבוה יותר. בפרט התקבל כי באשקלון ובנצרת, שבהן קוימה פעילות מאורגנת להגדלת המודעות (ובכלל זה פעילותן של עמותות כגון "ידיד"), עמד שיעור המיצוי על כ-60%; ה. הפצת מידע, באמצעות מכתבים ששולחת רשות המסים (בעברית, בערבית, ברוסית ובאמהרית), מעלה את שיעור המיצוי. מידע על התוכנית הפיצו גם מרכזי הקליטה של המשרד לקליטת עלייה, לשכות שירות התעסוקה, מט"י (מרכזי טיפוח יזמות) ותב"ת (ארגון של הג'וינט הפועל בקרב המגזר החרדי).

השפעת התוכנית על החרדים ועל הערבים

אחת השאלות החשובות היא אם תוכנית מענק הכנסה מגבירה את ההשתתפות של הגברים החרדים והנשים הערביות בשוק העבודה. מתרשים 1 אפשר להתרשם שאצל החרדים שיעור המיצוי גבוה במיוחד. מאחר שכדי להשתתף בתוכנית נדרשת השתתפות בשוק העבודה, יש לראות בהתפתחות זו התפתחות חיובית. בקרב הערבים (ללא מזרח ירושלים) אפשר לראות שברוב שנות הפעלת התוכנית היה המיצוי גבוה מהממוצע, וב-2010 היה שיעורו שווה לממוצע. זאת ועוד, אפשר לראות כי ערביי מזרח ירושלים, שתחילה נטו להתעלם מהתוכנית, נכנסו אליה בהדרגה וניכרת עלייה מרשימה בשיעור המיצוי (מ-25% ב-2007 ל-42% ב-2010). בניתוח שנעשה ב-2009 על המשתתפים הערבים (ללא מזרח ירושלים) באזורי השילוב התגלה כי בקרב המשתתפים החדשים (שלא היו בתוכנית בשנים שלפני כן) נרשמת עלייה על פני זמן – התפתחות המעידה על למידה ומעוררת תקווה לקיום תהליך למידה דומה ברמה הארצית.

תהליך למידה

הדבר הבולט ביותר בנוגע למיצוי התוכנית הוא תהליך הלמידה. לשם כך נבחין בין האוכלוסייה באזורי השילוב ובין האוכלוסייה בשאר חלקי הארץ (אמהות ואבות חד-הוריים), אשר הושפעה מהתוכנית רק ב-2010 וב-2011 (לפי שנות הזכאות 2009 ו-2010).

תרשים 2: שיעור המיצוי לפי אזורים (לפי שנת הזכאות לחישוב המענק)

שיעור המיצוי לפי אזורים (לפי שנת הזכאות לחישוב המענק)

התרשים ממחיש שבאזורי השילוב מתקיים תהליך למידה שהגדיל את שיעור המיצוי מ-45% בשנה הראשונה ל-53% ב-2010. גם בשאר חלקי הארץ מסתמן תהליך למידה, שנראה מהיר יותר; מ-40% בשנת הזכאות 2009 עלה שיעור המיצוי ל-46% בשנת הזכאות 2010.

השפעת התוכנית על העוני ועל ההשתתפות בשוק העבודה

בדוח ועדת המחקר נמצא כי לתוכנית יש פוטנציאל מובהק להקטין את העוני ואת פער העוני, שהינו המרחק בין ההכנסה הממוצעת של העניים לבין ההכנסה שמגדירה את קו העוני. נמצא כי התוכנית הקטינה את העוני בקרב הזכאים ב-4.5%. המענק השנתי הממוצע ששולם עומד על כ-2,800 שקל (בשנת הזכאות 2009, שהיא שנת הזכאות המלאה האחרונה שיש לגביה נתונים). סכום זה הוא כ-7% מהשכר השנתי הממוצע של מקבלי המענק. המענק המרבי של הורים לשלושה ילדים ויותר עומד על כ-12% בממוצע מהשכר של הזכאי. בעקבות יישום ההמלצות של ועדת טרכטנברג הוא אמור לעלות לכ-17% לאימהות. גם השיעור הזה נמוך במידה ניכרת מן המענק המרבי שמקבלים זכאים הורים לשני ילדים או יותר בארצות הברית – כ-40% מהשכר הממוצע של הזכאי. יצוין עוד כי 80% מהכסף שמחולק בתוכנית מגיע לארבעת העשירונים הנמוכים בהתפלגות ההכנסות.

        את השפעת ההשתתפות בשוק העבודה קבוצת המחקר טרם בדקה. בהקשר זה יש להדגיש שבמקומות שבהם הנושא נבדק נמצא כי כמותית ההשפעה הישירה של התוכנית קטנה יחסית. כדי שההשפעה של כלי המדיניות על ההשתתפות של קבוצות מסוימות תהיה מובהקת, נדרש בד בבד טיפול במדדים רבים המשפיעים על היעדר ההשתתפות בשוק העבודה, ובכללם הענקת חינוך בתחומים המסייעים להשתלבות חרדים וערביות בענפים המתקדמים של הכלכלה, צמצום האפליה בשוק העבודה, התייחסות לנושאים תרבותיים, התמודדות עם הכלכלה הלא פורמלית, וכיוצא באלה. נציין כי בשנה האחרונה נרשמה עלייה ניכרת בהשתתפות של חרדים בשוק העבודה, ומענקי ההכנסה היו אחד הגורמים ברקע. במובן זה יש לראות במענק את אחד התמריצים – אך לא גורם מכריע – להגדלת ההשתתפות בשוק העבודה.

 

מאזן ביניים

עד כה מאזן הביניים של התוכנית הוא חיובי. התוכנית מתפתחת בהתאם לציפיות: שיעור המיצוי אמנם נמוך, אך הוא גבוה בהשוואה לתוכניות דומות בעולם בשלבים מקבילים. על סמך הניסיון בעולם, נראה שהסיבה העיקרית למיצוי הנמוך היא הנוכחות המוגבלת של התוכנית, המתבטאת בסכום המענק הנמוך בהשוואה בינלאומית (בייחוד למשפחות עם מפרנס אחד); עם זאת, שיעור המיצוי במגמת עלייה בזכות למידה מתמדת של המשתתפים.

       המיצוי הגבוה של החרדים, עם העלייה במספר הלומדים במוסדות להשכלה גבוהה ובשיעור השתתפותם בשוק העבודה בשנים האחרונות, מצייר תמונה של שינוי כיוון בקרב קבוצה זו. בהינתן דפוס הילודה הגבוה המאפיין את החרדים, שיוביל לגידול במשקלם בקרב הצעירים, שינוי זה הוא חיוני לחברה הישראלית.

        המעבר לפריסה ארצית החל בתחילת 2012 והעלאת סכום המענק לפי מתווה טרכטנברג בתחילת 2013 יהיו מבחן חשוב לתוכנית. על פי תקדימי העבר, שיעור המיצוי ברמה הארצית צפוי להיות נמוך בהתחלה, אך הגברת נוכחות התוכנית בעקבות העלאת סכום המענק – לאימהות לילדים עד גיל 19 שיקבלו תוספת מענק של 50% – צפויה להגביר את המיצוי בשנת 2013. אמנם ההישרדות וההתקדמות של התוכנית על פני זמן הן הישג ראוי לציון, אך חשוב שהתוכנית תשתפר הלכה למעשה בכמה תחומים: הגעה לכל אוכלסיית הזכאים; יצירת תשתית מידע שתאפשר לקצר בעתיד את משך הזמן בין הדיווח לקבלת המענק; שילוב יעיל יותר של סוכנים מסייעים (כגון עמותות); ובראש ובראשונה הגדלת נוכחות התוכנית, בעיקר על ידי הגדלת המענק, כך שהזכאים יבחרו להשתתף בה.


פרופ' סטרבצ'ינסקי עומד בראש קבוצת המחקר הבין-משרדית של התוכנית, שחברים בה כלכלנים מרשות המסים, מן הביטוח הלאומי, ממכון ברוקדייל ומבנק ישראל. כמו-כן, הוא עומד בראש התוכנית לכלכלה וחברה במכון ון ליר בירושלים.

[1] בארבע שנותיה הראשונות כללה התוכנית את ירושלים, אשקלון, שדרות, נצרת, נצרת עילית, עין מאהל, באקה-ג'ת, משמרות, עין עירון, ערערה, כפר פינס, כפר קרע, אור עקיבא, חדרה, פרדס חנה-כרכור, נתניה, מועוויה, ברטעה ועין א-סהלה. ב-2010 (על סמך ההכנסות ב-2009) הצטרפו לתוכנית אימהות ואבות יחידנים לילדים עד גיל שנתיים מכל הארץ.

[2] אם, למשל, פרט מרוויח כ-5,000 שקל בחודש ומחליט לעבוד שעות נוספות, המענק שיקבל לפי התוכנית יקטן. הירידה ההדרגתית במענק נועדה למנוע מצב שבו הפרט יפסיד כסף – למשל, כשהתוספת של השעות הנוספות קטנה מהפסד המענק. אם הסכומים האלה שווים מוטל על הפרט "מס שולי אפקטיבי" של 100%, מצב שאינו רצוי מנקודת המבט של קובעי המדיניות.

[3] לאחר ביטול התוכנית אורות לתעסוקה נוצר חלל משפטי בהגדרת האזורים המוגדרים בחוק. בעקבות זאת בשנת 2011 קיבלו משתתפי התוכנית רק שליש מהמענק השנתי. בדיעבד מהלך זה לא פגע בשיעור המיצוי.

מודעות פרסומת

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s