מע"מ דיפרנציאלי

מאת: חמי גוטליבובסקי וניר יעקבי

 אחת הדרישות שעלו בעקבות המחאה החברתית היא הנהגת מס ערך מוסף בשיעור משתנה על מוצרים שונים (מע"מ דיפרנציאלי) לצורך הקטנת אי-השוויון. בישראל מוטל מע"מ מופחת רק על חלק קטן מהצריכה בהשוואה למדינות האיחוד האירופי, שהן מהמפותחות והשוויוניות ביותר. בחמש ממדינות האיחוד יש ארבעה תעריפי מע"מ, בשמונה מדינות יש שלושה תעריפים, ובשתי מדינות יש שני תעריפי מע"מ. בהתחשב בכך שיעור המע"מ האפקטיבי הממוצע באיחוד הוא 10.5%, לעומת שיעור ממוצע של 19.4% שהיה צפוי באיחוד ללא מע"מ דיפרנציאלי. רוב המדינות הללו קבעו מע"מ מופחת או אפסי על מוצרי מזון, אספקת מים, ציוד לנכים, ספרים ועיתונים ועוד.[1] בהתחשב בנתונים הללו הדרישה למע"מ דיפרנציאלי בישראל נראית הגיונית ומתבקשת.

       אין חולק על כך שאפשר להקטין את אי-השוויון בעזרת מע"מ דיפרנציאלי, אבל השאלות שמעלים כלכלנים ונזנחות פעמים רבות בדיון הציבורי הן עד כמה שיטה זו אפקטיבית (כלומר בכמה היא אכן מקטינה את אי-השוויון?) ועד כמה היא יעילה (כלומר מה העלויות של שיטה זו לעומת שיטות אחרות להקטנת אי-השוויון?)

         כמו שקורה לעתים במדיניות מסים, "חוכמת ההמונים" שונה מהמסקנות העולות מהספרות הכלכלית. פער זה נובע כנראה מחוסר היכולת של חלק מהציבור לראות את התמונה הכוללת מכאן, ומהנחות אחרות, אינטואיטיביות כנראה לציבור, אך שנמצאות מחוץ למודלים של הכלכלנים מכאן. בעוד התועלת מהמעבר למע"מ דיפרנציאלי מובנת בציבור הרחב, העלויות פחות ברורות וישירות, ולכן נתייחס אליהן מעט בהרחבה.

        את הטיעון התיאורטי נגד מע"מ דיפרנציאלי ככלי להקטנת אי-השוויון אפשר לתמצת בססמה "סובסידיה לנצרך ולא למצרך". מע"מ דיפרנציאלי נחות באפקטיביות וביעילות שלו בטיפול באי-שוויון יחסית למיסוי פרוגרסיבי ישיר כמס הכנסה (חיובי ושלילי), ביטוח לאומי וקצבאות. הנחה זו הוכחה הן תיאורטית[2] והן אמפירית. סימולציות על המשק הגרמני והנורווגי מצאו שביטול שיעור המע"מ המופחת מכאן ושימוש בגידול בפדיון הנובע מכך להקטנת מס הכנסה מכאן, ללא שינוי באי-השוויון ובתקבולי המס, משפרים את התועלת לכל קבוצות האוכלוסייה. דוח של בנק ישראל מ-2005, שבחן הפחתת מע"מ על מזון לצורך הקטנת אי-השוויון, מצא שמוטב להנהיג מס הכנסה שלילי. דוח מ-2008 בבריטניה הגיע למסקנה שביטול שיעורי המס המופחתים בד בבד עם הגדלת הקצבאות מותנות ההכנסה וזיכויי מס ישפר את מצבם של העניים ויגדיל את הכנסות המדינה ב-11 מיליארד פאונד.

        במדינת ישראל מע"מ אפס על פֵרות וירקות עולה כשני מיליארד שקל בשנה. את אותה השפעה על אי-השוויון היה אפשר להשיג דרך שינוי קצבאות או מס הכנסה (חיובי ושלילי) בעלות נמוכה הרבה יותר. המחסור בשני מיליארד שקל מתגלגל בסופו של דבר לצמצום סל הבריאות, הרווחה, החינוך והביטחון האישי, שפוגע פגיעה חמורה יותר בשוויון. זאת ועוד, אם בעלי אותה הכנסה צורכים כמות שונה מהמוצר הפטור, אי-השוויון האופקי (שלפיו בעלי אותה הכנסה צריכים לשלם אותו מס) גדל. אמנם בממוצע העניים מקצים חלק גדול יותר מהכנסתם לרכישת פֵרות וירקות, אך מה פשע עני שצורך מעט פֵרות וירקות? מדוע הסובסידיה לעני צריכה להיות מותנית בקניית מלפפון? ומדוע לסבסד משק בית עשיר שצורך הרבה פֵרות וירקות? האמידים קונים במקומות יקרים יותר מאלו שקונים העניים. במקומות אלו הם מקבלים גם ניקיון, מיזוג אוויר, אווירה ויוקרה. כל אלו כלולים במחיר העגבנייה, ולכן פטורים ממע"מ. כלומר פוטרים ממס סמלי סטטוס ומותרות של העשירון העליון אגב הפטור לפֵרות וירקות. בעיה דומה אפשר לראות גם בהצעה לפטור ממע"מ על תרופות. פטור זה אף הוא מסבסד את העשירים מאחר שהם הצרכנים העיקריים של רפואה פרטית. מוטב להטיל על התרופות מע"מ מלא, ובכסף שייגבה להגדיל את סל התרופות לכלל האוכלוסייה.

      עוד כשל של המע"מ הדיפרנציאלי הוא הסתירה המובנית בו בין שוויון ליעילות. אם שואפים לשוויון יש לגבות שיעור מס גבוה על מוצרי מותרות, אך לאלו יש ביקוש גמיש ויכולת התחמקות ממס. על נסיעה באוטובוס, לדוגמה, מוטל מע"מ, ואילו על טיסה לחו"ל לא מוטל (וכנראה גם אין אפשרות להטיל) מאחר שאפשר בקלות לרכוש כרטיסים בחו"ל.

        עוד סוגיה שיש לבחון לפני שמרחיבים את תחולת המע"מ הדיפרנציאלי היא זיהוי הגורמים הנושאים בנטל המס בפועל. אנו יודעים מי משלם את המס על פי החוק, אך התשובה לשאלה מי נושא בנטל המס, בעיקר בטווח הארוך, שונה. תיאורטית התשובה פשוטה. נניח שמטילים מס של 10% על מוצר מסוים. אם מחיר המוצר עולה ב-10% הרי כל נטל המס נופל על הקונה; אם המחיר לא משתנה כל נטל המס נופל על המוכר; ואם המחיר עולה בין 0% ל-10% נטל מתחלק בהתאם. על כן, אם הפחתת המע"מ נועדה לצמצם את אי-השוויון ואת חלק מההפחתה יספגו החברות, יפחת אי-השוויון פחות מהמצופה. לא ברור, לדוגמה, כמה מהפטור על פֵרות וירקות מגיע לצרכנים וכמה לחקלאים ולרשתות השיווק.

        אף על פי שמע"מ דיפרנציאלי אינו יעיל ככלי להקטנת אי-השוויון, עדיין יש הצדקות להטלת מסים עקיפים דיפרנציאלים משיקולי יעילות, כמו הפנמה של השפעות חיצוניות. ואולם גם אז השאלה היא אם מע"מ דיפרנציאלי הוא הדרך הנכונה או עדיף שימוש במסי קנייה ובסובסידיות. מבחינת הצרכן מע"מ דיפרנציאלי זהה למע"מ בשיעור אחיד בתוספת סובסידיות או מס קנייה. אך אין זה כך מבחינת החברות. לדוגמה, הטלת מע"מ בשיעור גבוה על הדלק כדי להקטין את הזיהום לא תשפיע על צריכת הדלק הנקנה כגורם ייצור (מכיוון שהחברות מזדכות על המע"מ), אלא רק על הצריכה הפרטית. מס קנייה (בלו), לעומת זאת, ישפיע על כל צריכת הדלק, ולכן מתאים יותר למטרה של צמצום הזיהום. אותו דבר בנוגע לסובסידיות. אם אנו פוטרים את הפֵרות והירקות ממע"מ כדרך לעודד צריכת אוכל בריא, אז על סלט במסעדה, למשל, שאינו פחות בריא, לא מקבלים את ההטבה הזאת. הדרך הנכונה לסבסד פֵרות וירקות היא להטיל מע"מ בשיעור אחיד ולתת סובסידיה בסכום קבוע לקילוגרם. בכך נתמוך בהגדלת צריכת הפֵרות והירקות באותה רמה אך בעלות קטנה יותר למשק ובדרך שוויונית יותר שאינה מסבסדת יותר את הקילוגרם של העשיר.

       עוד נימוק נגד הרחבת המע"מ הדיפרנציאלי הוא שריבוי שיעורי מס מגדיל את אפשרויות ההעלמה ואת תכנוני המס ומעלה את הוצאות האכיפה וההיענות. בצרפת ובאנגליה, למשל, מוטל מע"מ מופחת על בגדי ילדים ועל חיתולי מבוגרים. בעקבות זאת נמכרו "בגדי ילדים" במידה 46 וחיתולים ל"מבוגרים" קטנים במיוחד! זה גם פותח פתח לבעלי עניין להשפיע על המחוקק להכניס את המוצר שלהם לרשימת המע"מ המופחת.

       אלא שבפרקטיקה הבחירה בדרך כלל אינה בין מע"מ דיפרנציאלי למיסוי ישיר או מס קנייה. הדיון הציבורי דן בדרך כלל בשתי ברֵרות בלבד: המצב הנוכחי והרחבת המע"מ הדיפרנציאלי. גם הספרות הכלכלית מכירה בכך שכאשר יש קושי ליישם מערכת של מיסוי ישיר פרוגרסיבי, יש להשתמש במיסוי מוצרים דיפרנציאלי. השאלה היא אם זה נכון לישראל. התשובה כנראה שלילית. כשמשווים לעולם,רוב אימוצי המע"מ שנעשו בשנים האחרונות בעולם היו של שיעור יחיד, גם במדינות מתפתחות, שבהן ההצדקה לשיעור יחיד דווקא חלשה יותר בגלל יכולת פחותה לעסוק בהשפעות חלוקה דרך כלים אחרים,[3] אלא אם מתייחסים גם לקשיים פוליטיים כקשיים ליישום מיסוי ישיר פרוגרסיבי.

       לסיכום, אם רוצים לבנות מערכת מס טובה, שהצדק בה גם נעשה (ובזול) ולא רק נראה (וביוקר), אין כנראה מקום למע"מ דיפרנציאלי. אולם כשהאוצר מציע לבטל מע"מ אפס על פֵרות וירקות הוא עושה זאת כאשר הוא צריך לגייס עוד כסף, ומהלך זה נתפס, ובצדק, כהגדלת הנטל דווקא על העניים יותר. רפורמה של ייעול צריך שתהיה ניטרלית, כלומר ביטול הפטור ושימוש בכסף למענקי הכנסה לעובדים עניים או לקצבאות לאוכלוסיות נזקקות. כך איחדה צ'כיה שני שיעורי מע"מ ב-2004 ונתנה סובסידיות לעבודה בד בבד עם ביטול השיעור הנמוך של המע"מ.


חמי גוטליבובסקי, המכללה האקדמית תל-אביב יפו ואוניברסיטת תל-אביב.

1 רשימת המוצרים הזכאים לשיעור מופחת או אפסי רחבה ביותר.בבריטניה, למשל, מוטל מע"מ בשיעור מופחת על מוצרי ספורט, הימורים, מוזיאונים, גני חיות, עתיקות, פרסום, מכירות לצדקה, הסקה במוסדות צדקה, מוצרים לנכים ולעיוורים, הפסקת עישון, תרופות, חיתולים למבוגרים, מים, ביוב, מוצרים מסוימים ליעילות אנרגטית, אנרגיה חלופית, דודי הסקה, בניינים לשימור, אנדרטאות, בנייה למגורים, קנייה ואחזקה של כלי טיס ושיט, קרוואנים, דברי דפוס מסוימים, ספרים ועיתונים, בגדי ילדים, כיסאות בטיחות לרכב, קסדות, שירותים פיננסיים וביטוח. נוסף על אלו יש מוצרים רבים הפטורים ממע"מ.

[2] למשל: Anthony Barnes Atkinson and Joseph E. Stiglitz, 1976. “The Design of Tax Structure: Direct Versus Indirect Taxation,” Journal of Public Economics 6, pp. 55–75.

[3]Ian Crawford, Michael Keen and Stephen Smith, 2008. “Value-Added Tax and Excises,” paperPrepared for the Report of a Commission on Reforming the Tax System for the 21st Century, Chaired by Sir James  http://www.ifs.org.uk/mirrleesreview/dimensions/ch4.pdf Mirrlees,

מודעות פרסומת

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s