הקצאת זכויות הגז הטבעי ככלי להשאת התועלת הכלכלית-חברתית של ישראל

מאת: נדיה מוגילבסקי ויאיר שגיא

1.    היקף עתודות הגז הטבעי שנתגלו במים הכלכליים של ישראל הוא עצום. שוויין נאמד בעשרות מיליארדי דולרים. יש פוטנציאל גבוה לגילוי עתודות גז גדולות נוספות בשטח המים הכלכליים של מדינת ישראל, המשתרע על פני 25 מיליון דונם (שטח הגדול משטחה היבשתי של מדינת ישראל).

2.   נקודת המוצא לדיוננו אינה יכולה להיות שנויה במחלוקת: הגז הטבעי הוא משאב ציבורי. ככזה מחויבת המדינה למקסם את התועלת הציבורית הנובעת מניצולו. עמידה באמת מידה זו מחייבת את המדינה להגדיר מטרות שהיא מבקשת להשיג באמצעות פיתוח משק הגז הטבעי בישראל, מתוך ההנחה הברורה שמנגנון הקצאת זכויות הגז הטבעי חייב לשמש כלי להשגת המטרות האלה.[1]  למרבה הצער, עד היום טרם נערך במדינת ישראל דיון מושכל לקביעת מטרות פיתוח משק הגז הטבעי. אפילו בדיוני ועדת ששינסקי, שמסקנותיה פורסמו בינואר 2011, לא נקבעו המטרות של פיתוח זה, וממילא לא נקבעה מסגרת משפטית קוהרנטית להשגתן. הוועדה לא בחנה כלל את האינטראקציה בין המערכת הפיסקלית שהציעה ובין אופן ההקצאה הראשוני של הזכויות, הגם שלאינטראקציה זו נודעת חשיבות להשאת התועלת החברתית והכלכלית מניצול זכויות הגז הטבעי.

3.    מהיעדר קביעת מטרות הפיתוח של משק הגז הטבעי בישראל נגזר שאופן הקצאת הזכויות היום רחוק מלהניח את הדעת ואינו ממקסם את תועלת המשאב. ובפרט, מדיניות הקצאת הזכויות מתבססת על מנגנון לא יעיל מבחינה חברתית-כלכלית ובלתי ראוי מבחינה משפטית. לדוגמה, הקצאת הזכויות מבוססת בעיקרה על שיקול דעת מינהלי רחב, כמעט בלתי מוגבל, של הממונה על ענייני הנפט; הליך ההקצאה סובל מהיעדר שקיפות ציבורית, והקצאת הזכויות אינה נעשית בצורה תחרותית, בעוד שאפילו המבנה החוקי הקיים מאפשר חלוקת זיכיונות בדרך של מכרז.

4.   את הבעיות הכרוכות במבנה הרגולטורי הקיים של שוק הגז הטבעי אפשר להדגים באמצעות הנתון הבא: בהתאם למדיניות הקיימת יכולים יזמים להניח את ידם על עתודות גז בשווי כלכלי עצום תמורת סכום זעום של 5.56 שקלים בחודש לאלף דונם ("אגרת זכות קדימה") ביודעם שבכך הם, למעשה, קונים שביתה בשטח הרלוונטי למשך שנות דור (כלומר זכות ראשונים בשלבי הרישיון לחיפוש והפקה של גז טבעי, שמובילה בתורה לזכות החזקה בשטח הרלוונטי למשך שלושים שנה עם אפשרות הארכה לעשרים שנים נוספות). כך יוצא שחברת רציו, למשל, נדרשת לשלם אגרה חודשית של 9,841 שקל בלבד בעבור היתר מוקדם עם זכות קדימה לשטח עצום של 1,770,000 דונם.[2] חשוב להדגיש שמבנה רגולטורי זה מותיר את היוזמה כולה בידי היזמים. הם שפונים למדינה בדרישה לקבל שליטה אפקטיבית בשטח שאת גודלו, מיקומו ועיתוי פיתוחו הם – ולא המדינה – קובעים.

5.   מקורה של מדיניות ההקצאה הנוכחית – שתחילתה במתן זכות קדימה לפעולות בדיקה מוקדמות בדבר פוטנציאל הגז בשטח נתון בתקופה שונה לחלוטין מימינו – בימי הראשית של המדינה. בעת ההיא, במצב של היעדר מידע גיאולוגי מספיק לצורך חיפושי גז טבעי ולנוכח קשייה הכלכליים של המדינה הצעירה, רצו לעודד חיפושים של גורמים חוץ-ממשלתיים. היום חלק ניכר מהמידע הרלוונטי מצוי בידי המדינה, וביצוע הבדיקות שיש לערוך אינו מעבר ליכולתה עוד. לפיכך הגיעה העת להפסיק את הפרקטיקה של הקצאת היתרים מוקדמים עם זכות קדימה. תחת זאת יש לנקוט מדיניות המעודדת תחרות בדרך של מכרז. המציאות החדשה שנוצרה לאחר התגליות האחרונות, שבה יזמים רבים מתעניינים מאוד בקבלת זכויות גז טבעי, מאפשרת למדינה לקבוע מדיניות ראויה להקצאת זכויות הגז הטבעי, שתרחיב את הביקוש לזכויות הגז, תגדיל את התחרות על זכויות הפיתוח של הגז, וכתוצאה מכך יגדלו משמעותית הכנסות המדינה.

6.    נוסף על המגרעות שציינו עד כה, הליך חלוקת הזכויות אינו עומד בכללי מינהל תקין. בייחוד נדגיש כאן את העובדה, כי ההליך מאופיין בהיעדר שקיפות, דבר החוסם את האפשרות לפיקוח ציבורי נאות על אופן טיפול המדינה במשאב כה חשוב. פגם זה עלול להוביל להקצאה בלתי יעילה של זכויות הגז הטבעי, פותח פתח ללחצים פוליטיים ומעורר חשש לניגוד עניינים. כך, לדוגמא, הקריטריונים שעליהם מתבסס הממונה על ענייני הנפט בהחלטתו אם לאשר או לדחות בקשה לזכות גז טבעי אינם מוגדרים מראש ואינם מפורסמים גם בדיעבד. לכך יש להוסיף כי גם דיוניה של המועצה המייעצת לממונה על ענייני הנפט סגורים לציבור והפרוטוקולים שלה אינם מפורסמים. לפגמים מינהליים אלו השפעה מזיקה על כלל שוק חיפושי הגז הטבעי בארץ. בגלל היעדר השקיפות, למשל, יש בידי נובל אנרג'י וקבוצת דלק רישיונות במספר החורג מהמותר בחוק הנפט.[3] תוצאה מצערת זו היא תוצר ישיר של שילוב בין מדיניות ההקצאה שלא על פי תחרות ובין יישומה הלא שקוף.

7.   אין לקבל מציאות שבה המדינה נוהגת במשאב ציבורי בדרך כה פגומה, מתוך חריגה מהדין. שקיפות וקביעת הליכים וקריטריונים ברורים מגבירות תחרותיות ומאפשרות למדינה למקסם את הכנסותיה מהקצאת הזכויות. מכרז ערוך כהלכה יהפוך את הליך הקצאת הזכויות לשקוף ולראוי יותר, אך יותר מכך יהיה במכרז כדי להשיא את התפוקה הציבורית מגז טבעי ולקדם מטרות כלכליות-חלוקתיות מובהקות הכרוכות במשאב ציבורי זה. ואכן, חוק הנפט ותקנותיו מאפשרים הקצאה בדרך של מכרז. כבר בשנת 1952, השנה שבה נחקק חוק הנפט, ראה המחוקק את התועלת הכלכלית שבהקצאת זכויות באמצעות מכרז. תכלית חוק הנפט הייתה לאפשר תחרות, ומטרת התחרות הייתה לאפשר לאוצר המדינה לקבל תנאים טובים יותר והכנסה גבוהה יותר. אולם מילים לחוד ומציאות לחוד. סעיפי החוק נותרו אות מתה ולא באו לידי ביטוי ביישום מדיניות ההקצאה. אין ספק שהגיעה העת "לאתחל" את הליכי הקצאת הזכויות, להחיל משטר של תחרות כלכלית פתוחה ולנטוש לאנחות את שיטת הפנקסנות הלא שקופה שנהגה עד כה – והכול לטובת קופת המדינה והציבור.

לקריאת נייר העמדה במלואו.


* עו"ד נדיה מוגילבסקי היא ראש המוקד למחקר יישומי למשאבי סביבה ימית וסגנית מנהלת תוכנית הקליניקות בפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה; ד"ר יאיר שגיא הוא מרצה בפקולטה למשפטים באוניברסיטת חיפה.

[1] הליך זה כרוך בשקילה זהירה של מגוון מטרות כלכליות, חברתיות ופוליטיות שפיתוח משק הגז אמור לקדם. למשל, הקצאת המשאב לזכיין היעיל ביותר, יצירת מקומות עבודה והכשרת כוח אדם מקומי, הגנת הסביבה ופיתוח תשתיות מקומיות, ועוד.

[2] את פירוט זכויות הנפט נכון ל-1 ביוני 2011 אפשר לראות באתר משרד האנרגיה והמים.

[3] אף שסעיף 17 לחוק הנפט, תשי"ב-1952, מתיר להחזיק לא יותר מ-12 רישיונות, נכון ל-1 ביוני 2011 קבוצת דלק מחזיקה ב-18 רישיונות (בשטח כולל של 3.6 מיליון דונם) וחברת נובל אנרג'י מחזיקה ב-15 רישיונות (בשטח של 2.5 מיליון דונם).

מודעות פרסומת

להשאיר תגובה

הזינו את פרטיכם בטופס, או לחצו על אחד מהאייקונים כדי להשתמש בחשבון קיים:

הלוגו של WordPress.com

אתה מגיב באמצעות חשבון WordPress.com שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Twitter

אתה מגיב באמצעות חשבון Twitter שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת Facebook

אתה מגיב באמצעות חשבון Facebook שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

תמונת גוגל פלוס

אתה מגיב באמצעות חשבון Google+ שלך. לצאת מהמערכת / לשנות )

מתחבר ל-%s